Merkez bankacılığında gizemden güvene geçiş

Merkez bankacılığı uzun yıllar boyunca sadece ekonomi ve bürokrasinin değil sanki biraz da gizemin yönetimi olarak hayatlarımızda yer buldu.

Finans dünyasının bu “güzide” kurumları sıradan insanların kolayca anlayamadığı bir dil konuştu. Kararlar kapalı kapılar ardında alındı, mesajlar dikkatle seçilmiş birkaç cümleye sıkıştırıldı, piyasalar da merkez banka(cı)larının ne demek istediğini çözmeye çalışan bir tür “müneccimlik” faaliyeti ile meşgul oldular. Bir merkez bankacısının tek bir cümlesi, hatta bazen tek bir kelimesi bazen milyarlarca dolarlık fiyat hareketlerine yol açabildi.

Bu düzenin merkezinde bilgi kadar bilginin nasıl ve ne kadar paylaşılacağı da var kuşkusuz. Tüm bunlar üzerine düşünürken, nemli bir Ağustos günü İstanbul’da vapurda aklıma “ezoterizm” temalı bir merkez bankacılığı yazısı kaleme almak düştü. Baktım benden önce kimler aynı hülyalara dalmış diye; The Economist’te “merkez bankaları nasıl ve ne sıklıkla konuşmalı” başlıklı benzer olsa da aklımdakinden farklı bir yazıya rastladım. Dahası Richmond Fed’in web sitesinde Marvin Goodfriend’in “Parasal Gizem, MB’lerdeki Giz” diye Türkçeleştirebileceğim 1986 tarihli makalesini okudum. Şimdi kendi ufkumdakilerle birleştirerek tane tane sözcüklere dökeyim.

Karl Brunner, 1981 yılında merkez bankacılığını “ezoterik bir sanat” olarak tanımlamış. Tanımlama isabetli desek yeri çünkü 20.yüzyılın önemli bir bölümünde merkez bankaları, girişte ima ettiğim gibi ekonomik hayatın adeta gizemli piramitleri gibi çalıştı. İçeride ne olup bittiğini bilen görünürde küçük bir grup vardı ve dışarıdaki labirentlerden onların kullandığı sembolleri, ifadeleri ve yöntemleri çözmeye çalışıyordu.

En özlü ifade: Asla açıklama, asla özür dileme

İngiltere Merkez Bankası’nı yaklaşık çeyrek asır yöneten Montagu Norman’a atfedilen “asla açıklama, asla özür dileme” ilkesi bu kültürün belki de en özlü ifadesi.

Atlantik’in öte tarafında Alan Greenspan’in meşhur “büyük bir tutarsızlıkla mırıldanmayı öğrendim” sözü de aynı geleneğin ironik bir itirafı gibi. Merkez bankacılığı açısından belirsizlik yalnızca ekonomik bir değişken değil özetle!

Zaman zaman bir iletişim stratejisi.

Bu “ezoterik” gibi görünen düzenin önemli bir sorunu olabilir mi peki? Gizem, güç sağlasa da güven üretmede her zaman kusursuz sonuçlar verebilir mi?

Bugün merkez bankalarının şeffaflık konusunda geldiği noktayı anlamak için Fed’in geçmişine bakmak öğretici olabilir. Marvin Goodfriend “Monetary Mystique: Secrecy and Central Banking” başlıklı yukarıda belirttiğim çalışmasında, bu dönüşümün ekonomik ve hukuki arka planını oldukça çarpıcı biçimde ortaya koymuş.

Hikayenin merkezinde 1975’te David R. Merrill tarafından Federal Açık Piyasa Komitesi’ne (FOMC) karşı açılan dava bulunuyor. Merrill, FOMC kararlarının ve toplantılara ilişkin bilgilerin “derhal” açıklanmasını talep ediyor. Dava, Bilgi Edinme Özgürlüğü Yasası (FOIA) kapsamında ilerliyor ve sonunda ABD Yüksek Mahkemesi’ne kadar ulaşıyor.

Mahkemenin vardığı sonuç basit ama merkez bankacılığı açısından önemli. Bilginin hemen açıklanması hükümetin parasal işlevlerine veya ticari çıkarlarına ciddi zarar verecekse, “belirli bir gecikme kabul edilebilir” diyor çünkü.

Asıl ilginç olan ise Fed’in gizlilik için ileri sürdüğü gerekçeler. Fed’e göre kararların erken açıklanması büyük spekülatörlere küçük yatırımcılar karşısında haksız bir avantaj sağlayabilir. Piyasalar kararları yanlış yorumlayabilir, aşırı tepki verebilir ve böylece Fed’in politika hedeflerine ulaşması güçleşebilir. Gizlilik, Hazine’nin borçlanma maliyetlerini artırabilecek faiz dalgalanmalarına neden olabilir. Bir başka gerekçe ise daha özgün çünkü Fed, bugünkü kararlarının yarınki politika alanını gereksiz biçimde daraltmasını istemiyorum diyor. Başka bir ifadeyle, bugünden fazla konuşmak yarın için bir ön taahhüt anlamına gelebilir diyor. Ve nihayet, erken açıklamanın “vahşi” kısa vadeli dalgalanmalara yol açabileceği ifade ediliyor.

Bütün bu argümanların ortak paydasında sanki “Piyasa gerçeği bilmeye her zaman hazır olmayabilir” savı yatıyor

Peki piyasa gerçekle nasıl haşır neşir oluyor?

Goodfriend’in itirazı tam burada başlıyor.

Piyasa zaten Fed’in ne yapacağını anlamaya çalışıyor. “Fed watchers” denilen bir analist ordusu; ekonomik verileri, konuşmaları, tutanakları, hatta merkez bankacıların kullandığı kelimelerin tonunu analiz ederek politika yapıcıların niyetlerini tahmin etmeye çalışıyor. Dolayısıyla merkez bankası susunca belirsizlik ortadan kalkmıyor; yalnızca bilgi edinme maliyeti yükseliyor. Üstelik piyasalar kararın kendisini değil, kararın arkasındaki niyeti tahmin etmeye çalıştığında, ortaya tuhaf bir durum çıkıyor. Merkez bankası iletişim kurmadıkça piyasa daha az değil, daha fazla spekülasyon yapıyor.

Bir başka deyişle, gizlilik piyasayı susturmuyor; piyasayı fısıltıya mahkum ediyor.

Goodfriend’in yaklaşımının güçlü tarafı da burada. Eğer piyasanın bir kararı yanlış yorumlama ihtimali varsa çözüm her zaman kararı gizlemek olmayabilir. Çözüm, kararı daha iyi anlatmak olabilir.

Bu ayrım bugün her zamankinden daha önemli.

21.yüzyıl merkez bankacılığında asıl dönüşüm, kararların gizli olup olmamasından ziyade kararların nasıl anlatıldığı konusunda yaşanıyor görülene bakıp konuşacak olursak.

Merkez Bankacılığı evriliyor

Faiz kararı artık tek başına faiz kararı değil. Yanında bir açıklama, basın toplantısı, projeksiyonlar, risk değerlendirmeleri ve çoğu zaman gelecekteki politikanın nasıl şekillenebileceğine ilişkin mesajlar ile geliyor. Böylece merkez bankacılığı, kapalı bilgi üretmekten giderek kamusal bir veri anlatısı üretmeye doğru evriliyor.

Fakat burada da yeni bir ezoterizmin ortaya çıkma riski yok mu?

Eskiden merkez banka(cı)sını anlamak için birkaç kapalı kapı ve birkaç şifreli cümle vardı. Bugün ise yüzlerce sayfalık raporlar, projeksiyon tabloları, “dot plot”lar, çeşitli senaryolar ve iletişim metinleri bulunuyor. Şeffaflık, tek başına anlaşılabilirlik demek değil.

Bir kurum bütün bilgileri yayımlayıp yine de anlaşılmaz olabilir. Hatta aşırı miktarda bilgi, başka türden bir sis perdesi yaratabilir. Eğer ekonomik aktörler, merkez bankasının hangi veriye ne kadar ağırlık verdiğini ve hangi koşulda görüşünü değiştireceğini anlayamıyorsa, “onlarca tablo ve yüzlerce sayfa da eski ezoterik dilin modern versiyonu”na dönüşebilir.

Dolayısıyla yeni mesele artık “Merkez bankası ne kadar bilgi açıklamalı?” sorusundan ibaret değil.

Asıl soru merkez bankalarının, bildiklerini ne kadar anlaşılır biçimde anlatabiliyor olduğu!

Yeni Fed Başkanı Kevin Warsh sonrasında bu mesele daha da dikkat çekici hale geldi. Sözlü iletişim, veri kullanımının ağırlığı ve projeksiyonların politika iletişimindeki rolü üzerine tartışmalar, merkez bankacılığının aslında hala eski bir soruyla boğuştuğunu gösteriyor.

Merkez bankası ekonomiyi mi yönetir yoksa ekonomi hakkında oluşturulan beklentileri mi yönetir?

İkinci seçenek doğruysa iletişim, para politikasının yan ürünü değil doğrudan kendisidir.

Çünkü modern para politikası büyük ölçüde beklentiler üzerinden çalışır. Piyasa yalnızca bugünkü faiz oranına bakmaz; gelecek faiz oranlarını, enflasyonu, büyümeyi ve merkez bankasının bunlara vereceği tepkiyi de fiyatlar. Bu durumda merkez bankasının ağzından çıkan her cümle bir politika aracına dönüşebilir. Tam da bu nedenle merkez banka(cı)larının dili önemlidir.

“Enflasyon konusunda endişeliyiz” ile “enflasyonun hedefe dönmesini bekliyoruz” aynı şey değildir.

“Verilere bağlıyız” demek ile hangi verinin hangi koşulda politika kararını değiştireceğini anlatmak da aynı şey değildir. İlk yaklaşım, eski ezoterizmin daha modern bir versiyonunu üretir. İkincisi ise gerçek anlamda şeffaflıktır.

Burada merkez bankalarının tarihsel olarak neden gizeme ihtiyaç duyduğunu da teslim etmek gerekir. Para politikası doğası gereği belirsizlik içerir. Ekonomik modeller kusurludur. Veriler gecikmeli gelir ve sonradan revize edilir. Enflasyonun, istihdamın veya finansal koşulların gelecekte nasıl davranacağını kimse kesin olarak bilemez.

Bu nedenle merkez bankacıları zaman zaman “yanılmaz” görünmenin cazibesine kapılmış olabilirler. Çünkü otorite, şüpheden hoşlanmaz.

Fakat sorun tam da burada başlıyor. Merkez bankası kendisini yanılmaz gösterdiğinde, yaptığı hataların maliyeti de artıyor. Yanılmazlık iddiası güven yaratmak yerine, ilk ciddi hata karşısında güven kaybını büyütebiliyor.

Peki şeffaflığın daha sağlam bir biçimi şu olabilir mi mesela…

“Bunu biliyoruz. Bundan emin değiliz. Şu veriyi izleyeceğiz. Şu koşul gerçekleşirse görüşümüz değişebilir.”

Bu yaklaşım merkez bankasının otoritesini azaltmayabilir belki de. Hatta tam tersine, otoritenin kaynağını değiştirebilir.

Gizemden güvene geçiş belki böyle sağlanabilir.

Bugün eski “asla açıklama, asla özür dileme” anlayışının tamamen ortadan kalktığını söylemek için erken. Çünkü ezoterizm biçim değiştirebilir. Eskiden bilgi saklanıyordu, bugün bilgi bolluğu içinde anlam da saklanabilir.

Eskiden merkez banka(cı)sının birkaç kelimesi kutsal metin gibi yorumlanıyordu; bugün projeksiyonlar, modeller ve “veriye bağlılık” ifadeleri aynı işlevi görebiliyor.

Üstelik merkez bankalarının modelleri de başlı başına bir tür uzmanlık dili yaratıyor. Modelin varsayımlarını bilmeyen biri için sonuç son derece bilimsel görünebilir fakat hangi varsayımın seçildiği, hangi risklerin dışarıda bırakıldığı veya hangi parametrelerin değiştirildiği bilinmiyorsa, model de yeni bir kara kutuya dönüşebilir.

Bu yüzden şeffaflık, bütün sırların açığa çıkarılması değildir. Şeffaflık, karar alma mantığının mümkün olduğunca anlaşılabilir hale getirilmesidir.

Goodfriend’in yıllar önce işaret ettiği temel mesele bugün hala geçerliliğini koruyor gibi ne dersiniz? Demokratik bir toplumda, “toplumun ekonomik kaderi üzerinde” bu kadar büyük etkisi bulunan bir kurumun kalıcı olarak gizlilik üzerine inşa edilmesi sorunludur. Elbette merkez bankalarının her bilgiyi anında açıklaması gerektiği söylenemez. Piyasaların çalışma biçimi, finansal istikrar ve politika esnekliği belirli ölçülerde gizliliği meşru kılabilir. Ancak gizlilik (daha doğrusu kapalılık) bir istisna olmaktan çıkıp bir yönetim felsefesine dönüştüğünde, “merkez bankası ile toplum arasındaki mesafe açılabiliyor” mesela Türkiye’de de deneyimlendiği üzere.

Bugünün merkez bankacılığı açısından asıl sınav da burada.

Merkez bankaları artık yalnızca faiz oranlarını değil, beklentileri de yönetiyor. Beklentileri yönetmenin ise iki yolu var: İnsanları kendisine hayran bırakacak kadar gizemli görünmek veya ne yaptığını mümkün olduğunca anlaşılır biçimde anlatmak.

İlk yol geçmişin ezoterik geleneğiydi. İkinci yol ise modern merkez bankacılığının geleceği olmalı (mı)?

Çünkü merkez bankasının gerçek gücü, herkesin ne yaptığını anlayamamasından değil insanlar ne yaptığını anladığında bile ona güvenebilmesinden gelir. Merkez bankacılığı, gizemini kaybettikçe gücünü kaybetmez. Tam tersine, gücünün meşruiyetini kazanabilir. Ve belki de 21. yüzyılın merkez bankacılığı için en önemli dönüşüm budur.

Modern zamanların büyücüleri artık kehanette bulunmak zorunda değil. İnsanlara, hangi veriye bakarak hangi sonuca vardıklarını anlatmaları yeterli.

Bitirirken Bloomberg Opinion’dan Daniel Moss’un yazısından da bahsedeyim. Kendisi merkez bankalarının bağımsızlığının yaklaşık yarım yüzyıldır küresel ekonomiye önemli katkılar sağladığını savunuyor. Özellikle Paul Volcker döneminde yüksek enflasyonu kontrol altına almak için faizlerin sert biçimde artırılması, merkez bankalarının siyasi seçim döngülerinden bağımsız hareket edebilmesinin önemini ortaya koydu diyor. Moss’a göre bu bağımsızlık, ekonomik büyümeyi desteklerken finansal ve ekonomik dalgalanmaların da yumuşatılmasına yardımcı oldu.

Bununla birlikte merkez bankalarının her zaman doğru kararlar vermediğini söylüyor. Ve ekliyor: “2007-2009 finansal krizine geç tepki vermeleri, kriz sonrasında faizleri uzun süre düşük tutmaları ve Kovid-19 sonrası enflasyonun yükselmesini yeterince erken engelleyememeleri ciddi eleştirilere yol açtı. Ayrıca merkez bankalarının iklim değişikliği, gelir eşitsizliği ve devlet politikaları gibi alanlarda giderek daha fazla rol üstlenmesi, yetki sınırlarının aşılması tartışmasını güçlendirdi.”

Moss, bu eleştirilerin bazı haklı yönleri bulunduğunu kabul etmekle birlikte, merkez bankalarının siyasi otoritenin doğrudan kontrolüne girmesinin çok daha büyük riskler taşıdığı görüşünde. Özellikle Donald Trump ve çeşitli popülist siyasi hareketlerin merkez bankalarının para politikası üzerindeki etkisini artırma girişimlerinin, enflasyon beklentilerini bozabileceğini, faiz oranlarında daha fazla dalgalanmaya ve yatırımcı güveninde zayıflamaya yol açabileceğini belirtiyor. Ona göre 1970’lerde yaşanan yüksek ve istikrarsız enflasyon dönemi, siyasi müdahalenin para politikasında ne gibi sorunlar yaratabileceğine dair önemli bir tarihsel örnek oluşturuyor. Bu nedenle merkez bankalarının temel görevi olan fiyat istikrarını sağlayabilmeleri için operasyonel bağımsızlıklarını korumaları gerekiyor savını dile getiriyor.

Bununla birlikte Moss, bağımsızlığın merkez bankalarının hesap vermemesi anlamına gelmediğinin özellikle altını çiziyor: “Merkez bankalarının yetkileri parlamentolar tarafından belirlenmeli, hedefleri açık biçimde tanımlanmalı ve kurumlar düzenli olarak bağımsız değerlendirmelere tabi tutulmalı. İngiltere Merkez Bankası, Avustralya Merkez Bankası ve Kanada Merkez Bankası üzerinden verilen örnekler, bu tür incelemelerin kurumların tahmin, iletişim ve politika uygulamalarındaki eksiklikleri ortaya çıkarmada önemli olduğunu gösteriyor.”

Moss’a göre ideal sistem, merkez bankalarına yasama organlarının belirlediği hedeflere ulaşmak için geniş bir operasyonel özerklik tanırken, aynı zamanda şeffaflık, iletişim ve hesap verebilirlik mekanizmalarını güçlü tutmalıdır.

Pandami merkezlerin sınırlarını bulanıklaştırdı

Moss ayrıca 2008 finansal krizi ve Covid-19 pandemisi sırasında merkez bankalarının devlet tahvilleri de dahil olmak üzere çok büyük miktarda varlık satın almasının para ve maliye politikası arasındaki “sınırları bulanıklaştırdığını” vurguluyor.

Bu müdahaleler krizleri önlemek açısından gerekli olsa da merkez bankalarını daha önce uzak durdukları mali ve siyasi alanların içine çekti ve bağımsızlık tartışmalarını güçlendirdi. Günümüzde artan kamu borçları ve yüksek bütçe açıkları da merkez bankalarının hükümetlerin borçlanmasını doğrudan finanse etmeye zorlanabileceği endişesini artırıyor. Moss’a göre bu nedenle “merkez bankalarının hangi koşullarda ve ne ölçüde müdahale edebileceğinin siyasi ve finansal sistem içinde önceden belirlenmesi” büyük önem taşıyor.

Sonuç olarak Daniel Moss, merkez bankalarının bağımsızlığının tartışılmasının yerine yeniden tanımlanması ve güçlendirilmesi gerektiğini savunuyor. Ona göre güçlü bir para politikası sistemi net hedefler, operasyonel bağımsızlık, düzenli denetim, kamuoyuna karşı şeffaflık ve kriz dönemlerinde hızlı hareket edebilme yetkisi üzerine kurulmalı.

Merkez bankalarının hataları elbette eleştirilmeli ve kurumlar hesap vermeli ancak “kısa vadeli siyasi çıkarların para politikasını belirlemesine” izin verilmemeli. Özetle Moss’un temel mesajı, ekonomik istikrar için merkez bankalarının siyasetten bağımsız hareket edebilmesi fakat bu bağımsızlığı sürdürebilmeleri için aynı zamanda toplumun güvenini ve meşruiyetini kazanmaları gerektiği üzerine. Darısı ihtiyacı olan(lar)ın başına!